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粤东西北造城大跃进：年批12个新城新区

一年内密集批复12个新城新区，总规划面积达数千平方公里

2014年1月2日，广东汕尾新区获广东省政府批准，正式上升为广东省的发展战略。

从2013年年初至今，广东省已经密集批复了粤东西北地级市中的12个新城区发展规划，总面积达数千平方公里，而从2014年开始，上述新城区建设将全面铺开。

《中国经营报》记者从广东相关职能部门获悉，由广东省住建厅牵头开展的《推动粤东西北地区地级市中心城区扩容提质工作方案》目前已由广东省政府常务会议、省委常委会议审议通过，根据该份方案，今年起广东省将从财政、土地方面对粤东西北地级市城市扩容提质给予全面支持。

一场“造城大跃进”将在粤东西北地区急速上演。然而，有关专家担忧，在粤东西北急速造城的过程中，将面临土地、资金、人口产业集聚等诸多挑战。

“一市一区”

据了解，刚刚批复的汕尾新区规划范围包括汕尾市城区、红海湾经济开发区、海丰县鲘门镇和梅陇农场等12个镇(街、农场)，规划总面积465.1平方公里，海岸线长195公里。

从2013年年初至今，广东省已经密集批复了粤东西北地级市中的12个新城区发展规划。

根据上述已批复的新城区规划，粤东西北地区地级市的扩容提质基本是按照“一市一区”的模式配备，每个地级市的新城区规模从100平方公里到上千平方公里不等，其中尤以500平方公里左右规模的新区数量最多。包括韶关芙蓉新区、汕头海湾新区、梅州嘉应新区、潮州新区、清远燕湖新区、揭阳新区等规划面积都在500平方公里上下，最大的茂名滨海新区规划面积则达1688平方公里，包括茂名市茂南区、茂港区、电白县两区一县的19个建制镇、6个街道办事处和高新技术产业开发区。批复较早的肇庆新区面积最小，仅有115平方公里，范围限于肇庆市鼎湖区下辖的数个乡镇、街道办。

“按照这样的发展态势，未来粤东西北地级市城区规模都将在100平方公里以上，有的甚至可能突破200或300平方公里，这意味着粤东西北地区绝大多数地级市城区将可容纳100万人以上，在空间和人口规模上达到大城市及以上的等级规模。”广州社科院区域经济研究所所长、教授白国强表示，新一轮的城区扩容提质将极大加速粤东西北地区的城镇化进程，并成为广东下一轮经济增长的动力之一。

去年广东经济规模首次突破万亿美元，粤东西北地区的发展贡献可谓“功不可没”。2013年，广东加大在粤东西北地区的交通基础设施和大项目投入，使得粤东西北地区规模以上工业增加值、固定资产投资等指标均高于全省和珠三角增速，预计全年整体GDP增长10.5%，比广东全省还高出2个百分点，“可以说，粤东西北地区的振兴为广东万亿美元经济体贡献了腾挪空间和持续后劲。”广东省政府发展研究中心主任汪一洋如此评价称。

在交通基础设施日渐完善的大背景下，推动粤东西北地区城区扩容提质显然已成为广东振兴粤东西北的重要抓手之一。广东省省长朱小丹在广东省委十一届三次全会上表示，2014年粤东西北各地级市要“发挥好主体作用，继续抓住加快交通基础设施建设、产业园区建设和中心城区扩容提质这‘三大抓手’不放松，努力做到力度不减，措施更实，成效更大”。

“鬼城”隐忧

1月13日，由广东省政府牵头的粤东西北地区地级市中心城区扩容提质现场会在清远市召开，正式拉开粤东西北地区城市新城区扩容的序幕。

本报记者获悉，为了防止粤东西北城市新城区建设中出现“摊大饼”现象，广东省住建厅在即将印发的《推动粤东西北地区地级市中心城区扩容提质工作方案》中将对新区提出精细化的发展要求，“原则上新区整体区占地面积应不超过500平方公里，核心区不超过50平方公里，起步区控制在10平方公里左右。”

如果严格按照此要求，目前广东已批待建的很多新城区恐怕都要调整前期规划。以韶关芙蓉新区为例，目前该新区规划面积490平方公里，其中城市建设用地规模约110平方公里，约占新区总面积的22%，起步区面积约14平方公里，仅芙蓉新城的居住面积就达9平方公里，约占整个起步区总面积的三分之二，起步区面积已经超过要求。

同样的情况也出现在位于粤东地区的揭阳新区，其规划面积已经达到595平方公里，作为空港新城的核心区面积44.2平方公里，起步区总面积则约19平方公里，起步区面积已经接近省住建厅控制面积的两倍。

而面积最大的茂名滨海新区不仅规划总面积高达1688平方公里，其起步核心区也同样达到惊人的150平方公里，各项数据都已经大大超越了省住建厅提出的上述发展要求。

大面积的新城区发展计划往往意味着难有足够的人口支撑。以揭阳新区为例，目前揭阳市中心城区的总居住人口还未突破100万人，但揭阳新区到2017年的短期规划常住人口就要达到140万，显然要实现这个目标并不容易。

这样的例子还包括：目前中心城区建成区面积45平方公里、常住人口仅40万的河源市，其规划建设当中的江东新区不仅规划面积达434平方公里(其中起步区规划面积10.4平方公里)，规划期内(2013~2030年)的常住人口同样预计要达到45万，相比旧城区人口要实现翻番；粤北清远燕湖新城，规划人口规模约为30~40万人，但目前清远市中心城区的常住人口超不过60万。

“城市的扩容不是单纯的城区面积扩大，而是城区空间、产业、人口同步协调的‘扩容’过程，如果产业、人口、城市的同步协调不够，即便‘扩容’了，也难言‘提质’。”白国强认为，不管采取怎样的扩容方式，粤东西北城市都特别要注意避免出现“空城”和“鬼城”现象。

中国城市规划学会会员、暨南大学教授胡刚也提醒，粤东西北的“家底”都不算厚，特别是新区建设需要下大成本，“城市扩容的摊子不宜一下铺得太大，应根据实际能力来投入，一步一步来。要注重质量的提升，而非数量的增长。”

值得注意的是，对上述可能出现的问题，广东省政府也已经意识到。广东省副省长许瑞生对今年粤东西北地级市扩容提出要求：一是以人为本，以促进城市质量改善为导向，提升城市舒适度。二是做好城市基础设施的日常养护和管理。三是传承文化，凸显特色，保持城市持续发展的活力。四是有效促进城乡空间合理统筹。五是建立促进广东再创新优势的区域协调发展新格局。

“现在很多城市制作的规划宣传片都是新区内飞机游艇、摩天大厦，这种行为应该制止，政府官员更应该明白扩容提质不仅是新区扩容，还要注重旧城区提质，预防新城建成，旧城衰败。”许瑞生表示，粤东西北城市扩容提质不能停留在口号上，“扩容是手段，提质是目标，以人为本因地制宜建设公共设施是首要，里面还包含了旧城区改善和维护，需对未来人口转移产生土地空间需求和财政预算做准备。”

举债发展

从上述求大求全的新区发展诉求中可以窥见，在传统的GDP发展思维模式下，粤东西北各地级市往往难抑造城的冲动，而引入房地产开发商在新区内进行房地产项目开发又成为粤东西北各地市新城区建设的重要手段。

以挂牌较早的茂名滨海新区为例，其很早即引入了保利地产[微博](7.45, -0.08, -1.06%)、碧桂园集团作为新区的前期开发者。其中保利地产在滨海新区起步区博贺湾新城启动的东海岸项目规划总用地面积约1300亩，净用地面积约1000亩，建成后可容纳3万人以上居住，并配套建设大型商业设施和教育设施，是目前茂名最大的城市综合体之一。

韶关芙蓉新区也已经与恒大、保利、碧桂园达成合作，这三家开发商成为了芙蓉新城的主要开发商。按照芙蓉新区管委会透露的信息，这三大开发商的楼盘将承载芙蓉新城的主要居住人口，按照三大房地产公司规划的60万平方米建筑面积算，总户数将达到6万户。如果未来5到10年内这些房屋全部住满，按照一户三口人来计算，仅这三大社区所容纳的人口就有18万之多。

而在清远的燕湖新区，根据清远市政府测算，该新区起步区的建设投资资金需求大约是445亿元，除了省级财政筹措资金约100亿元，市级财政资金筹资50亿元外，剩下的资金均需要依靠民间资本投入和卖地收益。

“新城区建设确实需要民间资本的进入，但地方政府要避免走入土地财政的误区。”民进广东省委一位学者告诉本报记者，虽然土地财政的形成与城镇化没有直接的关系，但是现实中城镇化却很容易成为土地财政的推手，二者相互推动，需要警惕。

事实上，大规模的新城区建设需要大量的资金投入，这对地级市政府的投融资能力是一个极大的考验。为此，广东省专门拨付财政资金给予支持。在1月13日的现场会上，广东省副省长许瑞生透露，广东省财政拟分期出资40亿元，会同中国人保集团等单位设立进一步促进粤东西北地区振兴发展基金，首期募集资金121亿元，并争取今后基金募集规模达到300亿元。

财政资金的进入旨在增强粤东西北地区在投融资方面的“造血”功能，但对于动辄上千亿元的投资而言，政府财政投入依然可以说是杯水车薪。当前，各地级市除了利用各种手段招商引资，吸引房地产商的进入外，一些新区已经有了举债发展的冲动。

在中央城镇化工作会议之后，2013年年底茂名滨海新区明确提出，将科学合理举债，提高新区债务承担能力和水平，“按照经营城市的理念，精打细算，科学举债，做好今后5年的土地出让、税收水平和投入资金平衡方案。”

在韶关，芙蓉新区的投资总额预计要达到1000亿元。根据韶关市委书记郑振涛透露的信息，作为芙蓉新区的主要建设平台，韶关城投公司也已经取得国家开发银行、中国农业发展银行授贷约49亿元，并发行了企业债券14亿元，“新区建设的负债会处在可控范围内，政府不会因此背一身债。”郑振涛认为。

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